推進土地改革 實現鄉村振興——70年牟定縣土地改革實踐與深化中國特色土地制度體系

日期:2019-05-15來源:本站原創作者:李振華點擊:5453 字號: 手機:

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初春時節,滇中腹地的彝族左腳舞文化故鄉的牟定縣農村美景如畫,放眼望去,白墻黑瓦的一排排小樓錯落分布在山坡上,好一幅美麗的山村圖景。建國70年以來,在全縣農村土地制度改革的縷縷春風吹拂下,一片片老宅基地復墾成了耕地,一棟棟舊危房變成了嶄新漂亮的民宅,村民們一張張臉上展露幸福的笑容,映襯著農村土地改革帶來的滿滿收獲。

一、推進土地制度改革實踐啟示

(一)土地制度改革徹底的廢除了剝削壓迫。1949-1952年的土地改革是新中國成立后第一次土地制度變革。新政權建立后,百廢待興,為恢復農業生產,進行了平分地權的土地改革,即廢除土地買賣,變地主所有制為農民個人所有制,實現了耕者有其田。這一階段,牟定縣農業生產組織是以農戶為單位的小農生產方式,但這次土改,使農民階級千百年來的平均土地的愿望第一次得到了最大限度的實現,由此產生了極為顯著的制度績效。首先在經濟上,極大的解放和發展生產力。新中國土地改革的完成,廢除了封建剝削的地主土地所有制,鏟除了延續2000多年的封建統治的經濟基礎,牟定縣農民免除了每年向地主繳納大約上萬噸以上的糧食地租。封建剝削的土地制度徹底廢除,全縣廣大農民實現了祖祖輩輩所期盼的“耕者有其田”的愿望,真正成為土地的主人。

特別是,黨在建國初期開展的抗美援朝、鎮壓反革命、三反五反等運動的成功開展離不開受益于土地改革的廣大農民的支持。更為重要的是社會意義上的影響,土地改革完成后,封建地主作為一個階級永遠的消失了,農民在經濟上對地主的依附關系被廢除,成為具有獨立人格的人,形成了一種有利于國家向現代化發展的新的民主自由的社會關系。這一社會結構的巨大改革,為社會主義民主制度建設奠定了基礎,成為新中國向現代化邁進的契機。

農業合作化和人民公社時期,探索實踐了兩個階段。一是初級農業合作社。土地改革消滅了封建土地所有制,建立了農民土地私有制,極大地激發了農民的生產積極性,對于農業生產的恢復和發展都起到了促進作用。但是,在牟定縣,農民個體經濟畢竟是一種落后的經濟,生產經營規模狹小分散、生產工具簡陋,導致了農業發展緩慢,這與人民生活以及工業化對糧食和各種原料作物日益增長的需要明顯存在尖銳矛盾,更有甚者,由于當時農業的生產力基礎十分脆弱,農戶抵御自然災害的能力有限,經常面臨破產的威脅。除上述矛盾外,隨著國家大規模有計劃的經濟建設的開始,牟定縣面臨著兩大嚴峻的問題,首先是農業生產特別是糧食、工業原料的生產不能適應工業建設需求的矛盾逐漸暴露出來。其次是在沒有外部積累的封閉型經濟中起步的牟定縣工業化建設資金嚴重缺乏,只能依靠內部積累尤其是農業的積累獲得。在這種嚴峻的形勢下,如何在較短的時間內集中最大力量發展農業生產以支援國家工業建設已經成為全縣性的亟待解決的問題。很顯然,一家一戶的個體農業生產不能滿足實際的需要,互助組的形式也無法解決這個問題。按照1953年12月,中共中央通過的《關于發展農業生產合作社的決議》,到1956年4月,牟定縣農業生產的初級合作化已基本實現,全縣建立合作社450個。初級農業合作化的特點是:社員的土地必須交給農業生產合作社統一使用,合作社按照社員入社土地的數量和質量,從每年的收入中付給社員以適當的報酬。入社農民仍然擁有土地的所有權,以入股土地分紅成為農民在經濟上實現其土地所有權的基本形式;土地經營使用權統一由合作社集體行使,合作社集體對土地進行統一規劃;農民還擁有土地的處分權,退股自由。初級農業合作化推動了農村土地制度的再一次變革,土地由農民所有、農民經營轉變為農民所有、集體經營。這次變革是在不改變土地私有制基礎上的土地使用制度變革,它使農村土地制度具有了半社會主義的性質。發展初級農業合作社,推行土地使用制度變革,是適應當時國家經濟形勢發展需要的必然選擇。二是高級農業合作化,大力提倡創辦高級社和大社。1956年6月八大三次會議通過了《高級農業生產合作社示范章程》,明確規定:“入社的農民必須把私有的土地和耕畜、大型農具等主要生產資料轉入合作社集體所有。”這就為全國以及牟定縣組織高級農業合作社提供了統一的標準和規范。高級農業合作化廢除了土地私有制,使土地由農民所有轉變為農業合作社集體所有。這是農村土地所有制度的又一次重大變革。在高級農業合作社里,除社員原有的墳地和宅基地不必入社外,社員私有的土地及土地上附屬的私有的塘、井等水利設施,都無代價地轉歸合作社集體所有。土地由集體統一經營使用。全體社員參加集體統一勞動。取消了土地分紅,按勞動的數量和質量進行分配。這次變革完全取消了私有制,因而農村土地制度具有了社會主義的優越性。牟定縣整個高級農業合作化階段,全縣農業生產繼續保持增長勢頭。實踐證明,牟定縣高級農業合作化的成就是主要的,通過農業社會主義改造形成的有計劃的集體統一經營體制,確實在一個短時期內積聚了全縣的巨大資源,為牟定縣工業化及整個經濟建設奠定了堅實的基礎。

總之,土地改革后,過去制約農村生產力發展的生產關系得到調整,農民作為土改最直接受益者,在擁有自己的土地后,生產積極性空前高漲。土地生產關系變革,釋放出了巨大的制度潛能,促進了農業生產空前發展。據統計,1978年牟定縣農業總產值達到2979萬元,比1949年增長86.3%,糧食產量增長了87.34%,農民收入也比以前有顯著增長。土地改革對農村經濟的發展和社會的穩定起到了積極作用,農業生產的快速恢復和發展以及社會的穩定,為全縣工業化鋪平了道路。

   (二)家庭聯產承包責任制推進了兩個提升。土改后期,實施了“大躍進”、“人民公社化”、“家庭聯產承包”。通過實踐,家庭聯產承包責任制,有了兩個提升。一提升,是廢除人民公社,實行家庭聯產承包責任制。二提升,是推進科學化種田、推進社會化生產、推進規?;?、推進集體化經濟的提升。十一屆三中全會,確立了“實事求是、實踐是檢驗真理的唯一標準”的思想路線。許多地方放手讓農民去實踐、去選擇、去試驗,只要有利于促進生產發展的就支持。由于“包產到戶”符合中國國情,適應農村生產力發展水平,符合中國廣大農民的意愿,短短幾年時間里在全國迅速推開,并在以后的實踐中逐步完善,最終形成了以家庭聯產承包為主、統分結合的雙層經營體制。牟定縣于1979年開展了農業生產責任制試點工作,全縣有105個生產隊建立聯產到組生產責任制。1980年,全縣1153個生產隊,有961個生產隊積極探索實行小段包工、定額計算、 聯產到勞、聯產到組、采取包工、包產、包成本、包交提留等多種形式的責任制。1981年,全縣87%的生產隊實行兩包(包土地、上交公余糧)到戶。1982年,全縣1206個生產隊全面實行“大包干”的聯產承包責任制,“繳夠國家的,留足集體的,剩下都是自己的”。實施發展重點專業戶。1983年,推行以調整產業結構為內容的第二步改革,發展重點戶和專業戶2774戶。1985年,重點戶和專業戶增加到5899戶。完善第一輪土地承包。1983年3月10日,中共牟定縣委制定了《關于切實加強服務,穩定和完善家庭聯產承包責任制的幾點意見》。1991年,進行深化農村改革,健全統分結合的雙層經營體制,全縣96個村公所(辦事處)1257個合作社已有1087個社的穩定完善全部結束,并簽訂了第一輪土地承包合同書。1997年8月開始在全縣10鄉(鎮)、95個村(辦)開展第二輪土地承包工作,至1999年4月,全縣完成了第二輪土地承包一定30年不變及合同續簽換證工作,全縣95個村公所(辦事處)1212個合作社承包耕地17.89萬畝。2003年,結合貫徹《農村土地承包法》,共填發《土地經營權證書》44497戶,承包土地面積163615.58畝。“家庭聯產承包責任制”是中國農民土地改革的偉大創舉,具體來說就是土地所有權歸集體所有,經營權由集體經濟組織按戶均分包給農戶自主經營;用農民的話說,就是“大包干,大包干,直來直去不拐彎,交夠國家的,留足集體的,剩下都是自已的”。農民獲得了對土地這一生產資料的自主經營權,獲得了對自身及其勞動所創造價值大部分的自由支配權,農業生產的積極性空前高漲,農村生產力得到極大的解放,農業生產連年增收。家庭聯產承包責任制在全縣迅速推開的同時,鄉鎮企業異軍突起,它使牟定縣整個工業化的道路發生了歷史性的轉折。1978年到1986年,農民的人均收入連續大幅增長,大部分地區解決了吃不飽的問題,農民在第一次鄉鎮企業發展過程中積累了豐富的經驗,為后來民營企業的發展培養了大批經營管理人才。到2018年,牟定縣農村居民人均可支配收入突破萬元大關,達10315元,同比增長9.5%。

(三)農村土地三權分置新拓寬了發展路徑。農村土地是屬于農民集體所有的重要資源,是農民生產生活的空間載體和增收致富的核心資產。建國以來,農村經營制度的重大改革總是伴隨著農村土地制度的改革而不斷深入推進的。事實證明,新形勢下農村改革的主線仍然是處理好人地關系。十九大報告中關于深化農村土地制度改革的主旨思路,就是要解決好長久以來困擾農業經營與產業融合的農村人地矛盾問題。十九大提出完善承包地“三權分置”制度,保持土地承包關系穩定并長久不變。這歸結起來就是要在鞏固農村基本經營制度的基礎上解決農村土地產權配置科學化問題。通過承包地“三權分置”改革,激活土地經營權的諸多權能,從而促進農村集體和農戶所擁有的各項土地財產權有效實現。農村土地“三權分置”即“落實所有權、穩定承包權、放活經營權”,此項改革的推動就是要將過去農村土地集體所有權與承包經營權 “兩權分離”的產權配置格局調整轉變為 “三權分置”。

承包地“三權分置”改革是農村土地制度改革走向深化的直接體現,構成實現鄉村振興的動力和活力源泉。首先,鄉村振興是農村“產業”的振興。產業興旺的前提是作為生產資料和生產要素雙重身份的土地供給及時、充足、通暢。因此,牟定縣要做足做活農村宅基地、集體經營性建設用地、農用地等“三塊地”的改革,把保障農民土地權益放在首位。其次,鄉村振興是農村“人氣”的提振。隨著城鎮化、工業化的迅猛發展,農村大量勞動力向城市轉移,在一些地方出現了農村“空心化”、集體經濟“空殼化”問題,城鄉差距拉大。因此,牟定縣要提升農村人氣。十九大報告中提出 “保持土地承包關系穩定并長久不變,第二輪土地承包到期后再延長三十年”,為提振鄉村人氣支出了關鍵性的一招。因為穩定的農村土地承包關系能夠保證外出務工農民最底線的生存基礎,同時也保障了進城農民返鄉的自由與基于身份而取得的土地財產權福利,這為農民返鄉創業和組團發展農業生產鋪墊了條件。同時,也意味著當前的制度設計中并不鼓勵土地承包權與經營權一體運行的零碎化經營方式,而是要通過權利分置鼓勵承包農戶讓渡手中的土地經營權,從而為農業適度規模經營創設條件。再次,鄉村振興還是農村“環境”的改善。鄉村振興離不了鄉村環境,不僅對農村基礎設施條件提出了更高要求,也對農村發展方式生態化提出了嚴格標準,這對“放活”后的農村土地利用行為將起到積極的規范作用。在農村土地流轉實踐中,牟定縣掠奪性開發、粗暴性利用的行為有抬頭趨勢,農村環境的改善和農業可持續發展模式的推行迫在眉睫。在鼓勵“放活經營權”的同時,如何限制產業資本下鄉經營的非生態化方式、改善以土地為依托的農村發展環境,就成為當前和今后一個時期的重要課題。

二、深化中國特色土地制度體系 

新中國成立以來,在逐步探索和調整中,我國形成了一套具有中國特色的農村土地制度體系,主要包括農村土地產權制度、農村集體建設用地利用管理制度、農村土地征收制度、農村土地整治制度和耕地?;ぶ貧?。農村土地制度改革不僅是經濟問題,同時也是社會和政治問題,涉及面更廣、影響更大,需要更加審慎的態度和切實可行的措施。因此,牟定縣必須深化七個制度體系。

(一)深化農地產權制度體系。一是深化農村集體土地確權發證工作。推動集體土地統一登記,在確權中進一步摸清農村各類土地現狀,并建立土地管理臺賬,鎖定現狀,并實現動態監管。二是深化農地“三權”分置改革。要在堅決實行第二輪土地承包到期后再延長30年的政策的前提下,進一步深化農地“三權”分置改革,在依法?;ぜ逅腥ê團┗С邪ǖ那疤嵯?,平等?;ぞ叩耐戀鼐?。要通過農地“三權”分置改革,釋放農村勞動力,促進城鄉資本投資農業生產經營,促進農地適度規模經營,培育和發展新型農業經營主體,如家庭農場、合作社、龍頭企業、社會化服務組織和農業產業化聯合體等,最終使農村的農地、資金、技術、人才、人力等各種生產要素得到優化組合,實現農業現代化。三是進一步明晰農村土地產權??故緣閭剿?,明晰集體土地所有權的主體、行使代表和成員資格,完善集體土地處置和收益權能,細化集體土地用益物權,賦予農民更加充分而完整的土地承包經營權、宅基地使用權。四是推進土地權利立法。以物權法為指導,通過立法確定農村各土地產權主體的權利和義務關系,規范土地使用、流轉和補償等行為。

(二)深化農村用地制度體系。一要搞好確權登記。對違法違規占用宅基地、不審批并違法建房、多占強占宅基地的問題進行查處,為進行產權改革奠定基礎。二要深入推進宅基地所有權、資格權、使用權分置改革,落實宅基地集體所有權,保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權,適度放活宅基地和農民房屋使用權。細化設置宅基地各種權能,為宅基地的獲取、流轉、使用、收益提供產權基礎。細化農戶資格權的認定標準,切實保障農民的居住權利。三要加強宅基地審批管理及執法監察力度。出臺農村宅基地管理辦法或相關政策文件,強化宅基地管理,對建新農戶要求嚴格履行復墾義務,加大執法監察力度,嚴肅查處違法占地行為。

(三)深化土地流轉制度體系。一是培育土地承包經營權流轉市場。規范發展多層次承包地流轉市場,規范承包地流轉交易程序,建立健全風險防范機制。建立促進土地規模經營的激勵機制,積極培育農村土地股份合作社、家庭農場、專業大戶等多種形式的規模經營主體。二是推進集體建設用地有序流轉。建立完善集體建設用地交易范圍、主體、程序,健全交易服務,建立集體建設用地價格形成機制,逐步形成城鄉一體的土地等級和地價體系,并實現城鄉建設用地市場一體化發展。三是完善農村建設用地指標市場化交易。總結經驗,進一步完善農村建設用地指標交易和收益分配機制等,適時擴大農村建設用地指標市場交易范圍。

(四)深化統籌征地制度體系。統籌推進征地、農用地、集體經營性建設用地、宅基地改革。在構建土地制度時,必須統籌考慮工業用地、鄉村建設用地、城鎮化用地等建設用地需求結構,統籌考慮農業用地與非農業用地的比例限制,促進城鄉協調、工農業協調發展。在具體改革路徑上,必須統籌推進征地、農用地、集體經營性建設用地、宅基地改革。要在縮小征地范圍與確定集體經營性建設用地入市范圍上協同配套,通過縮小征地范圍,有序擴大集體經營性建設用地入市范圍,推進土地財政轉型。同時,在征地中,要探索建立公共利益認定機制,改進征地程序和辦法,完善補償標準,建立被征地農民長遠生計的多元保障機制。要在城鎮建設用地與鄉村建設用地的規劃配置上協同配套,繼續探索推進“城鄉建設用地增減掛鉤”政策,積極推進城鄉一體化發展。要探索通過城鄉建設用地增減掛鉤節余指標的縣域內調劑流轉,助力農村貧困地區脫貧攻堅。要在土地增值收益分配機制的構建上協同配套,平衡土地征收、集體建設用地入市、宅基地流轉等不同土地改革中農民的土地增值收益所得,通過土地增值收益的適度調節和轉移支付,讓種糧農民、邊遠地區農民分享土地增值收益,要堅持取之于地、主要用之于農的原則,調整和完善土地出讓收入用于農業農村發展的比例。

(五)深化土地規劃制度體系。一是加快編制村土地利用規劃。進一步完善土地利用規劃體系,細化、完善村土地利用規劃,合理布局居住、產業和農耕空間,指導鄉村建設和發展。二是編制村莊建設規劃。以村土地利用規劃為基礎,開展村鎮建設規劃編制,整合、完善鄉村基礎設施和公共服務投入,加強集中居住區生產生活配套,凸顯鄉村規劃建設特色。三是保障農村發展用地。統籌推進城鄉建設用地增減掛鉤、地票,盤活閑置、廢棄農村建設空間,優先保障農村發展用地。

(六)深化嚴格監管制度體系。要構建更加嚴格規范的集約節約用地制度和土地用途管制制度,嚴守耕地紅線和生態紅線,嚴防土地的粗放使用和閑置浪費。堅決防止個別農戶和工商企業在未經批準的情況下,為謀取利益,擅自改變土地用途,特別是改變農業用地用途,在承包地上建設廠房、商品房、違規設施等,堅決遏制農地非農化現象。要加強對宅基地劃撥、分配、使用的管理,嚴禁違規違法買賣宅基地,嚴禁工商資本借機利用農村宅基地建設別墅大院、私人會館。嚴控特色小鎮建設中的過度房地產化現象,防止造成大量房產空置和土地浪費;嚴禁一些開發商投資高能耗、高排放、高污染“三高”項目,確保土地的生態效益。

(七)深化三權抵押制度體系。探索農村“三權”抵押融資試點。擴大農村“三權”(農村土地承包經營權、林權及農村居民房屋所有權)抵押融資試點,建立農村土地資產評估體系,建立健全“三權”抵押融資風險防控機制、農業保險機制等。

作者簡介:李振華,男,彝族,黨員。1963年12月26日生于牟定縣,大學,西南林學院畢業。工作嚴謹,興趣廣泛,博覽群書,謙虛自信。善于研究黨建,勤于研究“三農”。在中共牟定縣委政策研究室工作。

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